序言

　　2006年12月13日，第61届联合国大会通过了《残疾人权利公约》(以下简称《公约》)。这是人类历史上首部为保护残障人权利而专门制定的具有法律约束力的国际公约，是国际社会为保护和促进残障人人权而做出的最新努力。2008年6月26日，中国全国人民代表大会常务委员会批准《公约》， 同年8月31日《公约》对中国正式生效。

　　中国是首批签署《公约》的国家之一，更是世界上最早倡议并积极推动联合国制定关于残障人权利的国际公约的国家之一，中国为《公约》的出台做出了重要贡献。同时，《公约》的签署意味着，中国残障人权益保障融入国际人权机制，处于国际监督之下，国际新理念和有益经验将进入中国，促使国内相关法律法规体系加快完善，与国际理念接轨，加快了国内残障人事业和人权保障事业的发展，结合履约，中国政府将采取更加积极的行动，切实改善残障人状况，保护和促进其根本权利。

　　根据《公约》第35条规定，作为缔约国，中国已于2010年8月31日向联合国残疾人权利委员会提交了首份履约报告，在此之际，一加一(北京)残障人文化发展中心(以下简称一加一)期望撰写相关报告，以一加一在中国大陆部分地区、部分区域开展的工作项目和一加一大部分残障人成员的切实经历为基础，从第三方立场，以中国残障人和本土残障人自助组织(DPO)的视角，分析成效与不足，为相关责任主体进一步落实残障人权利保护工作提供可行性建议。

　　一加一成立于2006年，其成员大部分由残障人组成，是残障人自行管理、执行的非营利性的中国民间本土残障人自助组织(DPO)，持续致力于中国本土残障人自助组织的建设与发展，以中国残障领域独立媒体的角色，促进残障人士权利保护的改善。

　　一加一作为中国本土最成熟的DPO之一，我们有责任和义务，就我们所知道的，以一加一及其残障人成员的切身经历和工作项目的积累，以及与一加一合作的包括：中国残联、救助儿童会、国际助残、国际劳工、英华残障人教育基金会、儿童乐益会、哈佛大学、北京大学等部分合作伙伴在内的国际组织和相关政府部门及机构在残障人权利保护领域探索和实践过程中形成的观点、经验进行归纳、总结和提炼，撰写《公约》履约情况的一加一报告，向国际社会发出来自中国本土DPO组织的真实声音，并就中国国情和残障人士事实的状况，提出残障人和DPO的建议。

　　本报告的调研和起草工作，从2011年9月开始，到2012年3月完成，报告仅就《公约》中的部分条款进行评述，并提出一加一的建设性意见，报告撰写遵循了残障人权利委员会关于缔约国定期报告格式和内容的一般准则，并根据需要对报告的结构进行了局部调整。由于一加一在中国开展的项目覆盖地区和人群有限，以及一加一对《公约》理解的局限性，加之首次尝试参与准备报告，报告并不能代表目前中国大陆地区残障人权益保护工作的全部，特衷心欢迎批评和指正以利未来提升。

　　第一至四条

　　宗旨、定义、一般原则和义务

　　1.中国社会对于残障人的认识是一段逐渐提高的过程，观察对于残障人的表述词语就可以发现其演变过程，20世纪80年代，对于残障人的表述普遍是“残废”，1981年，联合国大会定为国际残障人年，为此，原邮电部1981年11月10日发行J72国际残废人年纪念邮票，全套1枚，这是中国邮资凭证第一次涉足残障人题材。由于当时中国国内残障人工作尚未广泛开展，而将联合国大会倡导1981年全球性支持和声援残障人活动不恰当地翻译成“国际残废人年”，1984年，中国残疾人福利基金会成立后，明确提出残疾人与健全人同样是物质文明和精神文明的创造者，摒弃了“残废人”的提法，延续至今。

　　2.《中华人民共和国残疾人保障法》(以下简称《保障法》)是中国残障领域最主要的法律，《残疾人教育条例》、《残疾人就业条例》等行政法规，也是基于《残疾人保障法》的理念与框架下制定。2008年修订后的《保障法》总则第一条以“为了维护残疾人的合法权益，发展残疾人事业，保障残疾人平等地充分参与社会生活，共享社会物质文化成果，根据宪法，制定本法”定下了《保障法》的宗旨与理念框架;相对地，《公约》的宗旨则是：“促进、保护和确保所有残疾人充分和平等地享有一切人权和基本自由，并促进对残疾人固有尊严的尊重”(第一条)。

　　3.《保障法》中的“合法权益” 的描述，是需要通过政府立法而得出的“权益”，譬如优惠措施、社会福利等，对于残障人来说可能是一种现阶段的帮助或者是未来一段时期事实的帮助，但它们并不是“权利”，是可以根据社会发展情况而作增减的，对应《公约》中的描述是“人权、基本自由与固有尊严的尊重”，这是两个不一样的概念;“人权”要表达的是某些“事物”是每个人的生命中与生俱来的，不能被褫夺的，如果缺少了它，人的生命的就会变得不完整。“权利”不存在合法与否的问题，更多的合法权益或福利可以帮助残障人参与社会生活，但前提是根本权利必须受到重视与保障，这在《公约》序言(三)也明确阐明：“重申一切人权和基本自由都是普遍、不可分割、相互依存和相互关联的，必须保障残疾人不受歧视地充分享有这些权利和自由”。

　　4.《保障法》对残障人的定义是：“残疾人是指在心理、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失或者不正常，全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人”(第二条)，重点则放在个人的心理、生理等方面的“不正常”，集中于个人身体上的缺陷与疾病。而《公约》的视角是：残障人在参与社会受到限制或排斥，并不是因为他们有伤残，而是因为有各式各样的伤残以外的障碍，其中包括有形的障碍和无形的落后观念和负面态度以及由此所导致的包括法律和实施中存在的障碍。

　　5.随着《公约》的签署、北京2008年残奥会的举办等重要的国际事件发生，中国在残障人的表述词语上出现不统一的现象和变化，无论是正式的法规、政策指导文件的条文中，还是在现实生活中，“残疾”、“残障”、“身心障碍”、“伤残人士”、“障碍人士”等等用词的使用出现混乱和不规范的情况，特别是在中国媒体和社会管理创新等领域的用语，更多的使用：残障。

　　6.2008年修订的《保障法》，第一次引入“禁止基于残疾的歧视”内容，这是一次观念和事实上的重大突破，但是，并没有明确定义何为“基于残疾的歧视”，缺乏对歧视行为的罚则，对歧视行为也没有约束力。相对地，《公约》给出“基于残疾的歧视”明确定义，歧视是由区别对待、不平等和缺少合理便利所构成的，是可以测试的。

　　7.2011年，一加一通过搜索引擎，以新闻关键词为检索样本，对涉及残障事务的相关媒体报道以季度为单位进行统计，结果显示，表述为“残障”的第一季度占所有相关报道量的5%，第二季度为6%，第三季度为7%，呈现上升趋势。

　　基于此，建议：

　　8.在修订的《保障法》基础上，进一步完善和重申残障人权利与义务的整体而非福利的提供，以保障残障人权利为《保障法》的目的。

　　9.在修订的《保障法》基础上，根据《公约》的宗旨和定义完善《保障法》及相关法律和政策中关于残障定义的部分内容。

　　10.在官方用语和具有法律和行政效力的文件中逐步消除将残障表达为“残疾”的表述，并积极倡导包括媒体在内的社会各界减少“残疾”的表述方式。

　　第五条

　　平等和不歧视

　　11.近年来，随着中国社会的不断发展，中国残障人的生存和发展状况有了极大改善，各种政策和法律的制定从满足残障人生活、医疗、就业等基本需要，到提高残障人自我发展能力和参与公共、政治和社会生活，中国政府在保障残障人平等的公民权利和为实现残障人事实上的平等所提供的合理便利等方面一直在努力。

　　12.在中国，虽然有很多法律都规定禁止歧视残疾人，但是，法律、法规规定过于笼统，法律也没有对歧视进行法律定义，哪些行为以及何种形式属于“基于残疾的歧视”，并且缺乏对歧视行为的罚则，一旦发生歧视，由谁来承担怎样的法律责任，被歧视的残障人如何救济自己的平等权利，都没有给出明确的界定。

　　13.合理便利是《公约》中重要的概念之一，目前中国的法律、法规没有给出明确的定义，实际应用中也出现了含混、模糊、争议和分歧，合理便利和无障碍出现了混淆，这关乎法律如何厘清权利和义务之间的关系;此外，新修订的《保障法》的立法基础正在从医疗模式向权利模式转变，未来为残障人权益保护从福利的提供向权利的保障留下了极大的拓展空间。

　　基于此，建议：

　　14.综合基于民族、宗教、性别、身份、年龄等方面和包括基于残障在内的对歧视的共同理解，进一步明确歧视的概念、反歧视的适用范围，反歧视的执行主体和歧视的处理机制，促进反歧视法的出台。

　　15.对“基于残疾的歧视”进行法律定义，修改行政诉讼和民事诉讼法，把反歧视纳入诉讼范围，并进一步补充、完善《保障法》的“法律责任”部分、以及各地《保障法》配套实施办法里，明确歧视残障人承担的法律后果，及残障人遭受歧视后的救济渠道和方法，并消除现有法律、法规中基于残疾的歧视的规定。

　　16.通过学校教育、大众传媒等多种渠道和方式，加大平等意识和禁止歧视的倡导力度。

　　17.比较和学习国外的做法和经验并结合中国的实践情况，确定合理便利的定义和基本内涵，并依据内涵的界定，为实现残障人事实上的平等，提供标准和规范，增强可执行性。

　　第六条

　　残疾妇女

　　18.随着中国在性别平等上的进步，残障妇女在政治、生活和其他相关权益等方面都有了一定的改善，但残障妇女因其性别和残疾的双重身份，会面对不同程度和更深层次的社会排斥，而受到双重歧视甚至是多重歧视，在接受医疗康复、教育、社会保障及就业状况上显著低于残障男性，有关研究显示，仅就业残障人口中，女性比例为35.8%，男性占64.2%，未就业残障人中，女性比例为55.6%，男性为44.4%。

　　19.此外，残障女性遇到的包括：身体和婚姻状况、受教育程度、就业率、社会保障、老龄化等问题比单是女性或残障人士的更为多元化及复杂，而现行的残障人社会政策和法律的制订中缺乏社会性别意识，盲视社会性别问题，无法保证残障女性是政策制订的直接受益者。

　　20.《公约》确认残障妇女和残障女孩受到多重歧视，而事实上，残障妇女在家庭内外往往面临更大的风险，更易遭受暴力、伤害或凌虐。然而，目前并没有任何举报的统计数字，以了解残障妇女遭受暴力的情况，残障妇女在遭遇各方面的暴力问题时(如肢体暴力、性暴力、精神虐待等)，因其残疾的关系，以致在提供环境证供和作证等方面均面对困难。

　　基于此，建议：

　　21.增强残障人社会政策中的性别敏感度，加大政策出台前的性别分析，政策执行过程中的性别统计，并介入社会性别视角来评价残障人社会政策。

　　22.在正在制订的《中国妇女发展纲要(2011-2020年)》和《中国儿童发展纲要(2011-2020年)》的基础上，进一步制定残障女性权益保护的实施细则，在2012年纳入立法计划的《反家庭暴力法》中，扩大增加涉及残障妇女的内容，加强残联、妇联与卫生、教育、民政等部门的联动机制，明确责任主体。

　　23.推进残障女性的社区康复和支持，建立起包括：社会交往、生活扶助、社会心理支持、经济扶助等内容在内的社会支持网络，并将社会工作介入到该网络;积极促进残障女性的自主参与，为她们制定特别服务、设施和工作指引，鼓励残障女性自助型组织的出现。

　　第七条

　　残疾儿童

　　24.根据2006年全国残疾人抽样调查，中国残障儿童为504.3万人，占残障人口的6.08%。残障儿童中，男性占59.04%，女性占40.96%，男女性别比为144.17:100，城镇残障儿童占19.20%，农村占80.80%。目前，残障儿童面临的问题通常包括残障本身、儿童本身和基于残障或基于儿童所带来的其他连锁影响，包括经济贫困和社会歧视。

　　25.在中国，由于受传统文化、教育方式、社会态度等多重因素的影响，中国残障儿童的参与意识和参与能力有待增强。许多中国残障儿童的自我意识在父母、教师、社工等成人的大包大揽、呵斥指责、溺爱、强迫中被消弱，福利院、康复机构、学校等在讨论涉及残障儿童有关的问题时不征求残障儿童或其家长的意见，不注意残障儿童的感受，决策机构、教育相关部门和公众依旧缺乏残障儿童权利、残障儿童参与的意识及敏感性，目前也没有一种受到全社会广泛认可的机制来保证和促进残障儿童参与。

　　26.2008年，“5.12”四川汶川大地震发生后，中国政府和社会各界对受灾群众，尤其是地震致残儿童给予了及时有力的援助。在危机干预和灾后重建中，中国政府和社会各界围绕残障儿童的保护和救助做了大量工作。但是，在灾区致残儿童的救助中，也出现了一些有悖于儿童最佳利益的现象和做法。一些媒体为了追求新闻效应，过度报道或曝光残障儿童的救援现场，有的媒体或心理工作者在残障儿童还没有消除恐惧感之前，让儿童再次回忆受灾的经历和感受，让残障儿童受到二次心理伤害。这样的做法都与儿童最佳利益背道而驰。

　　基于此，建议：

　　27.在新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》和《保障法》基础上，进一步明确对违反《中华人民共和国未成年人保护法》和《保障法》的惩罚和救济措施，加强对责任主体的界定和执法监督力度，以增强其可操作性。

　　28.在国家层面建立专门的儿童福利部门，残障儿童纳入其中，统一对残障儿童及全部儿童有关的各项工作具体规划、管理，并落实各项具体政策。在基础社会组织层面，如城市街道、社区居委会和农村村委会，残障儿童的保护应纳入其以社区或自然村为基础的儿童综合保护工作机制和网络中。

　　29.进一步完善有关残障儿童保护的法律体系，鼓励地方政府根据各地的实际情况，制定实施细则，特别是在《保障法》各地方的实施办法中单独设立章节;细化残障儿童保护的内容、措施和要求，将残障儿童的康复纳入社会福利体系，包括医疗和救济，为全面保护残障儿童的权利提供法律依据，并通过政府购买服务的方式，为残障儿童提供专业化服务。

　　30.合理配置残障儿童的康复资源，包括资金、技术和人员等，进一步消除大中城市、小城镇和农村及偏远、贫困地区的差距，减少建设或缓建大而全的国家级、省级的康复机构，增加基层残障儿童康复服务机构基础设施的建立和人员的培训。

　　31.各市、县乡的卫生部门、教育、民政和残联建立统一的残障儿童数据库，加强信息收集、监测、研究和后续的义务教育、康复等工作，并且在现有的国家三级残疾预防体系中，加强第三级残疾预防的工作比重，即残疾出现后的康复支持;进一步完善以社区为基础的残疾预防，开展针对社区全科医生、基础妇幼保健人员和家长的康复医疗、护理、家庭养护等内容的培训、咨询和转介服务。

　　32.进一步完善社区家长学校或在学校建立的家长学校，改进现有的监护制度，对于法定监护人不履行监护责任甚至侵害残障儿童权利时，应采取行政干预和法律措施，保护残障儿童。

　　第八条

　　提高认识

　　33.随着上海2007年世界特奥会和北京2008年残奥会在中国的召开，以及此后国内一系列大型残障人活动的举办。公众，尤其是生活在城镇地区的居民对残障群体有了比过去更多的关注。这种关注也让每年的助残日、国际盲人节、聋人节及国际残疾人日等特定宣传日，更多的进入到了公众的视野，这表明，政府推动的残障公众宣传收到了一定的成效。

　　34.但是，需要指出的是，助残日的“助残”二字、“百万青年志愿者助残”计划等残障宣传内容，更多的强调了健全人对残障人的帮助，而对残障人的权利和能力，以及他们对社会的贡献有所忽略。这也是现阶段残障领域公众倡导普遍面对的问题和误区。

　　35.虽然主流媒体有关残障人事务的报道不断增多，让公众有机会了解到残障群体的更多信息，但多数有关残障人本身的报道都局限在“生活不易”，“自强不息”，“身残志坚”以及爱心助残等话题和描述，很容易让人产生同情和怜悯，而非积极的看待残障人和对残障人士的尊重。这样的报道过多强调了残障人的弱势，塑造的残障人形象，影响了公众对于残障群体的客观认识，带来固有的标签化形象。这也说明，媒体缺乏残障意识的培训，与《公约》所要求的以符合本公约宗旨的方式报道残障人，相距甚远。

　　36.媒体是对公众进行残障教育的最关键因素之一，媒体工作者对残障群体的认识和对《公约》的理解会直接影响公众。一加一曾以《公约》宗旨为基础，编写《媒体如何报道残障人》的手册开展培训，并自2011年起，定期撰写《残障相关事务报道媒体监测不完全报告》，监测主流媒体是否以符合《公约》宗旨的方式报道残障人。

　　37.提高社会公众对残障人的认识是一个长期过程。特别是在各级教育系统中培养尊重残障人权利的态度，包括从小在所有儿童中培养这种态度，很遗憾，我们没有看到现有的义务教育阶段和高等教育阶段有完整的、符合《公约》宗旨的残障意识公众教育培训内容或课程，甚至在高等教育中社工系的教学中没有系统性关于残障人士权利的相关课程。

　　基于此，建议：

　　38.将每年的8月31日，定为《公约》推广日，纪念2008年8月31日《公约》在中国正式生效，推广尊重残障人权利的公众教育。

　　39.将每年的“全国助残日”改为：中国残障人日，以消除公众对残障人“能力不足”“同情怜悯”的认识和态度。

　　40.在中国定期举办的中国残疾人事业好新闻奖评选之外，由中华全国新闻工作者协会、中国残联等部门、团体牵头或推动，各新闻传播学院、媒体、媒介监测机构、民间社会组织等进行广泛、深入的残障相关事务报道的媒体监测、研究和分析，定期出版符合《公约》宗旨的媒体监测报告、报道指南等出版物。

　　41.在新闻传播专业增设一定课时的《公约》内容，并且将《公约》的培训作为媒体从业者在职培训的内容之一，定期进行。

　　42.开发符合《公约》宗旨的、通俗易懂的残障意识公众教育教材和课程，在中小学设立有关残障教育的课程和活动。从小培养对残障人权利尊重的态度。

　　43.与残障人自助组织紧密协作，将公约的核心价值“尊重和接纳差异”演变为新的社会价值观，在由财政支持的主流媒体长期开设与残障人自助组织合作的专栏，以残障人自身的视角推动大众观念的转变。

　　第九条

　　无障碍

　　44.中国政府一直以来致力于构建无障碍的法律与政策体系，并积极推广无障碍技术标准在各行业中的应用，并以举办各类全国性或者国际性赛事和活动为契机，努力扩大对各城市的无障碍环境改造力度。有关研究显示，2007-2010年度城镇残障人对无障碍设施和服务表示非常满意或满意的比例持续上升，2010年度满意度达到69.4%。

　　45.尽管正在修订中的《无障碍环境建设条例》的内容比以往条例或法规相对进步了很多，第三十八、四十一条较明确的提出了法律责任主体和具体的罚则。但根据以往的情况，其执行、监管与维护力度仍需加强，并不明确的惩罚措施与职责不明的监管部门使得不少包括政府在内的公共部门无障碍设施并不完备，阻碍了残障人的进入。

　　46.修订中的《无障碍环境建设条例》进步的同时，依然有很多遗憾的地方，第十四条规定县级以上人民政府优先推进的机构、场所无障碍改造中并未列入普通学校，为融合教育的无障碍设施需要再次树立障碍，并且条例中依然使用“优先”一词，特别是在国家机关的对外服务场所不应该是优先改造，而是必须改造，从媒体的报道中，我们也发现中国残联为此而做出很多努力。

　　47.修订中的《无障碍环境建设条例》第十一条规定：新建、改建、扩建建筑物和道路，应当按照工程建设标准建设无障碍设施。这就是要求建筑设计师在图纸和规划阶段就应该具备基本的建筑无障碍知识和设计能力，以防止出现亡羊补牢，为时晚矣的状况，但是在国内高等教育建筑专业的教学中缺乏无障碍内容的学习课程或课时。此外，不少无障碍设施在建设完毕之后，更是缺乏监管与维修，使得其被占用或者无法使用的情况时有发生。

　　48.信息与通信技术的无障碍是公约无障碍条款的重要组成部分，虽然政府出台了相关技术的国家标准或行业标准，但其执行情况急待加强，监管力度也需进一步提高。虽然有例如上海政府门户网站，具有无障碍浏览页面，但诸多政府公共部门网站对于视障人来说难以访问，各大商业网站在访问过程中遇到的验证码问题更是信息无障碍的一道巨大障碍。

　　49.残障人士在公共医院求诊依然面对不少困难。很多医院都没有完善的屏幕数据显示系统或手语翻译服务，以致听障人士不能独立求诊，现有的门诊电话预约服务，听障人士无法使用，又不提供替代服务，如：手机短信形式进行预约;此外，现有的药品包装及使用说明的设计都忽略了视障人士的需要，由于视障人士无法阅读不同药物的用途、服用剂量和服务次数等信息，必须需要依靠他人协助，造成极大不便。

　　基于此，建议：

　　50.政府部门、学校、医院、文化场所等公共服务机构必须进行无障碍改造，如果短期内无法改造者，也必须有替代方案使残障人完全可及。

　　51.进一步补充并明确相关无障碍法条中的罚则，明确监管部门，使残障人能够进行投诉并获得法律救济。

　　52.新建、改建、扩建建筑物和道路的无障碍方案，必须公开征询残障人的意见，建立健全已建设好的无障碍设施的管理、维护制度，并确保接收残障人的监督与投诉。

　　53.在计算机、建筑、通信、交通运输、设计等专业课程中加入无障碍相关课程或课时，并明确其在学习评估体系中的重要地位。在各类设计师及工程师职业资格考试或执照颁发过程中加入无障碍理念考察部分，并明确其重要地位。

　　54.明确信息无障碍的重要性，以立法的高度强制推广网络无障碍技术标准，并明确罚则，由专门部门监管并设置投诉应答及处理机制。

　　55.政府部门、公立医院等公共服务部门的网站必须提供无障碍访问支持，如果短期内无法改造者，也必须有替代方案使残障人完全可及。

　　56.所有公立医院均安装合适的屏幕数据显示系统，配备手语翻译支持服务，另设立电子邮件及手机短信预约服务，方便听障人士使用普通门诊预约服务。同时应为视障人士设计专用的药袋，便于区分不同的药物。

　　第十条

　　生命权

　　57.随着中国社会开放程度的不断提高和经济的持续增长，人口的跨地区流动日益增多，在流动人口和留守人口中的残障儿童，多来自农村和偏远贫困地区，由于自我保护意识和能力缺乏、家庭贫困、社会偏见和歧视等原因，不时发生被拐卖、被拐骗或被家庭遗弃的事件，被拐卖、遗弃或拐骗的残障儿童或致残儿童，往往会遭受劳动剥削，被迫从事某些工作，如偷窃、乞讨等等，严重伤害了残障儿童和致残儿童的身体和情感，使其遭受不同程度的虐待和歧视，失去自由和尊严。

　　基于此，建议：

　　58.鉴于国内法与国际法在拐卖的定义上的不同，有必要对法律的统一性作出明确规定，将强迫劳动等内容纳入打拐工作范围，加强提前预防、社区回归等环节的工作，在已经建立起来的集预防、惩治、保护、救助为一体的反拐工作长效机制中，保证为受害残障人及其家庭的社区回归提供必要的资金、康复支持等保障。

　　第十二条

　　在法律面前获得平等承认

　　59.在中国，《治安管理处罚法》规定，“盲人或者又聋又哑的人违反治安管理的，可以从轻、减轻或者不予处罚。”这与中国《宪法》确认，中国公民在法律面前一律平等，是相互矛盾的，视力和听力或语言障碍人士作为中国公民，不能因其身体状况而减轻其违法犯罪行为的处罚。

　　60.残障人士有平等机会获得银行贷款、抵押贷款或任何形式的金融信贷，中国法律在此方面对残障人虽然没有歧视性规定，但在实际操作中，盲人办理有关银行业务的平等权利无法得到有效保障。

　　基于此，建议：

　　61.立法中充分考虑视力和听力或语言障碍人士作为公民的基本权利和义务，审慎对待并纠偏部分过度保护或照顾性条款。

　　62.针对金融保险等服务行业不平等对待残障人的典型现象，促进各行业协会从残障人权利的角度进行研讨和处理，并确保残障人直接参与这个过程。

　　第十三条

　　获得司法保护

　　63.中国建立了对残障人的法律援助和救助制度，有关研究显示，2007-2010年度有法律援助或司法救助需求的残障人数逐年增加，残障人的权利意识在增强，残障人参加法律知识学习或宣传活动比例有较大提高，但是，2010年度仅有2.6%有需求的残疾人接受过法律援助或司法救助，在接受过法律援助或司法救助的残障人家庭中，不满意的比例有所上升，这表明残障人法律援助或司法救助工作亟待加强。

　　64.中国在省、市、地和县级建立了残障人法律援助(服务)中心2870个，但是一些基层法律援助中心的办公经费紧张，呈现出无编制、无经费、无专职人员、无办公场所的特点，此外，现有的法律援助中心大部分提供了普通经济纠纷、民事纠纷的案件，极少涉及残障人人格尊严的平等入学、平等就业等权利维护的侵权案件。

　　基于此，建议：

　　65.加大提高司法系统人员尊重残障人的意识，在各地方律师协会建立残障人专门委员会，并接受关于残障人权益保障的法律知识的培训;各级残联积极促进与律所、大学法律研究或援助中心、民间法律援助机构相结合，发挥各自的特长和能动性。

　　66.切实落实各级法律援助(服务)中心的经费保障，加大在小城镇、农村及偏远、贫困地区法律援助(服务)中心的建立、投入及人员的培训。

　　第十四条

　　自由和人身安全

　　67.近年来，中国发生多起智障黑奴工事件，公安部等中国司法机关联合各部门迅速展开行动，进一步加大力度打击了犯罪分子利用残障人的弱势地位侵犯其人身自由的罪行，取得广泛的社会影响和成效，诸多社会组织，如：中国智力残疾人及亲友协会也发表声明，也予以强烈谴责和支援。

　　基于此，建议：

　　68.进一步切实落实《刑法修正案(六)》中新增的关于组织残疾人、儿童乞讨罪的具体实施和执行，提高偏远贫困地区的执法水平和宣传、打击力度，建立起基层社区、社会组织、农村村委会等残障人综合保护工作机制和网络。

　　第十六条

　　免于剥削、暴力和凌虐

　　69.国家教委和国家计划生育委员会等部门一向致力推动儿童和青少年的性教育，却欠缺对智障人士的性教育工作。智障女性，当中尤为轻度和中度智障者，容易被诱使、被强迫和他人发生性行为，往往遭受性暴力而不自知，相关受到性侵犯的事件时有发生。

　　基于此，建议：

　　70.正视残障人(尤以智障人士为主)遭受性侵犯的情况，加重性侵犯残障人士，特别是针对智障妇女的犯罪量刑，开展和推动智障人士性教育工作，以保障残障妇女。

　　第二十一条

　　表达意见的自由和获得信息的机会

　　71.随着政府政策的推动以及人们对残障群体认识的提高，公共信息的无障碍在中国取得了一定的进展，但是，多数无障碍服务即使在中国的大城市也并不十分普遍，在中小城市，特别是农村和中西部地区更为罕见，一方面是中国社会发展不平衡造成的，另一方面也是和地方政府服务意识不足、无障碍理念缺乏有关。

　　72.尽管中国政府网、中国残疾人联合会的网站率先实现了部分的无障碍，但其他政府和主要信息门户网站在这方面却进展缓慢，残障人尤其是视障人访问此类网站并不容易。在北京2008年残奥会前夕一些网站曾响应政府部门的号召，对特定页面进行了改造，但残奥会过后这些网页也随之消失或停止更新。

　　73.2008年5月1日起实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十八条规定：公民存在阅读困难或者视听障碍的，行政机关应当为其提供必要的帮助。但目前中国多数属于信息公开范围的政府文件未能提供盲文或有声版本等多介质版本。

　　基于此，建议：

　　74.政府推行的信息无障碍计划应更多向中小城市，特别是农村以及中西部倾斜，并将执行情况的考评纳入地方政府的执政能力考核。

　　75.公共财政支持的各级政府部门的网站应首先进行无障碍改造，而不是仅对某些特定网页进行修改，以保证残障人士通过网络与他人平等的获取政府信息和服务。

　　76.重要的政府文件应至少提供语音版本，对于其他文件，如有需要，各级政府必须提供协助和支持，以保证视觉障碍人士无障碍的获取公共信息。

　　77.开放广播电视的数字频道资源，建立由残障人士参与管理和运营的传播平台，促进残障人士以自行选择的交流形式，寻求、接受、传递信息和思想。

　　第二十三条

　　尊重家居和家庭

　　78.根据有关监测结果表明，适龄残障人的在婚率为62.5%，远低于全社会83.1%的水平，残障人婚姻状况应受到关注。虽然法律赋予残障人士缔结婚姻、组织家庭及生育儿女的权利，但残障人士，尤其是智障人士，一般缺乏与异性相处技巧及性知识，在经济及居住方面也存在较大问题，加上家人担心残障人士的经济及自理能力不足，残障人的婚姻陷于事实上的困境;此外，残障人一般都是相互之间组成家庭，近年来，残障人与健全人结合也出现了上升的趋势，但是，公众对于残障的认识以及残障人在社会、经济等层面的参与程度较低依然是影响残障人在婚率的最大因素。

　　79.中国实行计划生育政策，同时计划生育政策规定具备下列情形的居民，可以要求生育第二个子女，即“第一个子女为残疾儿，不能成长为正常劳动力，医学上认为夫妻可以再生育的”，该具体措施考虑了现阶段的国情，但在具体表述上存在对于残障的歧视和误导。

　　80.有关监测结果显示，18岁以下残障儿童中，父母为监护人的占绝大多数，为86.0%，与上年度相比，上升了0.6个百分点。父母监护更有利于残障儿童成长，与此同时，受固有观念的影响，父母往往采取忽视、隔离包括过度保护等在内的极端态度对待残障儿童，在确认为残障儿童的过程中缺乏关于残障全面的信息、服务和支持。

　　81.在社会的现有发展阶段特别是在中国文化中，家庭对于残障人生存和发展所给予的支持和意义，特别是家庭成员对于残障的理解和态度始终是影响残障人突破限制和障碍的最重要因素之一。但是由于忽略家庭、父母的权利以及政府的责任，最终家庭或父母承担了过多的责任和压力，甚至可能触法。

　　82.尽管中国对机构养育、家庭寄养和家庭收养都有相应的法律、法规和政策，但是大多停留在倡导和框架设计层面，没有具体到操作层面。替代性照顾对象的内涵界定仅限于国家举办的福利院中的孤残儿童，替代性照顾服务存在地区不均衡，替代性照顾的质量监督机制有待改善。儿童替代性照顾模式的选择，应当遵循儿童最大利益原则进行，从保障儿童健康成长的角度看，在机构照顾、家庭寄养和家庭收养三种常见的替代性照顾模式中，家庭收养被视为最佳模式，家庭寄养次之，机构养育为最后，但从中国目前的情况看，替代性照顾以机构养育模式为主，比如：儿童福利院、流浪儿童保护中心、特殊学校等。

　　基于此，建议：

　　83.基层社区应为残障人士提供婚姻辅导，特别是为智障人士提供婚前教育及辅导，及婚姻生活、生育的咨询服务，协助他们组织家庭、生育计划及维持和谐的婚姻生活。此外，对于经济有困难而准备结婚的残障人士，应优先考虑为他们提供公租房屋安置。

　　84.在计划生育政策中，消除对于残障的不当表述，以符合公约的原则和宗旨定义残障。

　　85.通过各残障人组织的紧密协作大力支持残障家庭成员之间的交流和分享，建立卫生部门、残障机构和家庭之间的联络机制，提高基层卫生部门和基层残障机构对于残障的理解和认识。以便向残障家庭提供全面的信息、服务和支持。

　　86.通过制定法律法规，确定适合中国国情的替代性照顾的基本内涵，并依据内涵界定，提供替代性照顾，结合各地实际情况，发展家庭寄养的具体模式，进一步细化替代性照顾的操作程序及质量监督指标，改进现有法规政策，特别是重视政策法规的可操作性和具体化，加大培训提高实行替代性照顾的工作人员的专业化水平。

　　第二十四条

　　教育

　　87.中国对残障人教育的发展力度逐年增加，但残障儿童的入学率还有待提高，2006年全国残疾人抽样调查显示，仅有63.19%的6-14岁残障儿童在普通或特殊教育学校接受义务教育。与此对应的是，据中国教育部统计，2006年全国小学学龄儿童净入学率达99.27%，初中阶段教育毛入学率97%。2007年以来，随着义务教育阶段“两免一补”等教育救助政策的全面施行，残障儿童接受义务教育的比例虽然不断上升，2010年达到71.4%，且城乡残障儿童接受义务教育比例均有增加，但与全国适龄儿童的义务教育水平相比仍有明显差距。

　　88.《保障法》相关规定：“政府、社会、学校应当采取有效措施，解决残疾儿童、少年就学存在的实际困难，帮助其完成义务教育”;“普通小学、初级中学必须招收能适应其学习生活的残疾儿童、少年入学”;“普通幼儿教育机构应当接受能适应其生活的残疾幼儿”。这些规定并没有清楚地划清残障儿童与学校的权利与义务。事实上学校往往以儿童的残疾程度不能适应学习生活为理由而拒绝儿童入学，并不符合《公约》“残疾人不因残疾而被排拒于普通教育系统之外，残疾儿童不因残疾而被排拒于免费和义务初等教育或中等教育之外”。

　　89.《义务教育法》规定：“县级以上地方人民政府根据需要设置相应的实施特殊教育的学校(班)，对视力残疾、听力语言残疾和智力残疾的适龄儿童、少年实施义务教育”，却没有考虑到有视力、听力、语言障碍的学生可以透过辅助器材使他们能参与普通授课，直接把障碍者安排到特殊教育班并不符合融合教育原则。

　　90.近年来，融合教育的理念得到了一定程度的宣传和推广，但总体来说，融合教育在中国发展相对较为缓慢，虽然北京、上海等部分城市已经有一部分残障儿童进入主流学校学习，但很难根据自身的需求获得足够的支持。此外，为残障儿童开办的特殊学校往往分布在大中城市，小城镇和农村及偏远地区的残障儿童难以接受到包括特殊学校在内的学校教育。

　　91.有关研究显示，18岁及以上残疾人总体受教育程度不高，未上过学和只上过小学的比例高达76.1%，18岁以上的残障人中，大学本科及以上学历的仅占0.5%。这还包括了个别高等院校专门针对残障学生的单独招生和培养，以及通过函授等方式提供的成人高等教育。显然，这与“残疾人能够在不受歧视和与其他人平等的基础上，获得普通高等教育、职业培训、成人教育和终生学习”的《公约》规定有较大的差距。

　　92.现行的《普通高等学校招生体检工作指导意见》中，对于视力、听力、肢体等具体障碍进行了不符合《公约》原则的表述“患有下列疾病者，学校有关专业可不予录取”;“患有下列疾病不宜就读的专业”，同时，在专业上进行了极为苛刻和完全忽略残障人潜能的限制，严重违背了“充分开发人的潜力，培养自尊自重精神，加强对人权、基本自由和人的多样性的尊重”;“最充分地发展残疾人的个性、才华和创造力以及智能和体能”。此外，视障学生参加各类统一入学考试常常因为无法获得替代考试方式而被限制。

　　基于此，建议：

　　93.消除《保障法》、《义务教育法》、《普通高等学校招生体检工作指导意见》等法律法规以及行政文件中违背融合教育和残障人充分发展原则的条款。

　　94.在新修订的《特殊教育条例》中明确合理便利在教育方面的具体执行标准，明确学校的权利和义务。

　　95.针对现有的残障人教育水平与全国平均水平相比仍有较大差距的现状，在教育部专门设立相关融合教育的执行和监督部门，并同时赋予对特殊教育和融合教育的监督和指导职能。

　　96.在新修订的《特殊教育条例》中明确视障人参与各类统一考试的权利，明确具体的流程和相关责任主体的义务。并制定相应的罚则。

　　第二十七条

　　工作和就业

　　97.中国政府采取促进就业的措施扶助残障人就业创业，并鼓励公共单位与私营企业接收残障人就业，在残障人就业方面取得了进步，但有关研究显示，2010年度，城镇残障人登记失业率为8.6%，是全国城镇登记失业率4.3%的2倍，由于“假就业”情况的存在，实际失业率不止于此，这不仅直接限制了残障人参与社会生活的机会。也间接影响残障人的生活状况，

　　98.近年，政府相继出台按比例就业、购买公益性岗位等就业政策，鼓励用人单位按比例录用残障人，并给予一定税收优惠政策。但是，政府公共部门公务员录用方面、教师资格等执业资格考试或注册的规定，特别是录用体检标准中存在明显的歧视性条款，政府公共部门招录残障人的比例远低于法定要求，未能起到带头垂范作用。

　　99.中国自1992年全国开设收取残疾人就业保障金，1998年后地方政府开始由残联转为税务代征，征收金额迅速增加，随之而来的新问题是使用率低、结余大，这与1995年财政部出台的《残疾人就业保障金管理暂行规定》对于残保金的5项使用范围过于狭窄的政策制约相关，政策的制定已经远远落后于残障人需求的发展;此外，各企、事业单位因为残保金这种替代性方案的存在，选择以缴纳残保金的方式拒绝招录残障人，事实上成为了残障人平等就业的壁垒。

　　100.目前，各级残联实施的就业培训，是粗放式，非个性化培训，缺乏与市场及残障人需求接轨，重数量，轻质量，造成残障人就业层次低，渠道狭窄，比如：各级政府及残联给予盲人的职业培训基本是盲人按摩，非常单一，成为目前残障人就业又一大障碍;此外，一些新理念的出现，还没有得到各级政府和残联的理解，比如，智障人士的支持性就业。

　　基于此，建议：

　　101.消除公务员、教师等公共服务部门招录体检标准中的歧视性条款，使残障人能够和非残障人享有平等的机会。政府公共部门、国家机关、受国家财政支持的企业、事业单位所有岗位向残障人开放，优先考虑招录残障人，带头实现按比例招录残障人，并明确惩罚措施。

　　102.尽快修订现行的残疾人就业保障金管理规定，扩大其使用范围，并建立完善的使用监督和问责机制，改革现有的残障人职业培训的考核指标，加大个性化培训，减少批量、单一的任务式培训。

　　103.加大投入力度，试点创新型职业岗位的培训，建设残障人就业辅助系统，以支持不同类型的残障人在开放的劳动力市场上获得就业支持。

　　第二十八条

　　适足的生活水平和社会保护

　　104.中国政府已将残障人普遍纳入最低生活保障，由各级民政部门的社会救助管理机构严格按照国家政策规定执行城镇或农村的最低生活保障政策，但是，各地核算标准均以共同生活的家庭成员为单位进行家庭收入核算，凡家庭成员人均收入超过低保标准的都不能纳入保障范围。有一些重度残障人即使成年了，也不能独立生活，还要和父母在一起生活，虽然父母有一些收入，但因年龄大已很难承担起对重度残障人的日常照顾，并且承担护理用品的开支，即便将其送到托养机构也是一笔非常大的家庭支出，这种状况或会损伤残障人士与家人的关系。

　　基于此，建议：

　　105.针对成年重度残障人士，废除以其家庭成员人均收入作为低保发放标准，各级政府建立普惠制原则，一律享受最低生活保障待遇。

　　第二十九条

　　参与政治和公共生活

　　106.虽然，中国95%的市和市辖区，88.9%的县和县级市已建五类(盲、聋、肢体、智力、精神)残障人专门协会，但是多数专门协会没有真正注册，值得关注的是，继中国盲人协会独立法人注册之后，2011年，中国聋人协会、中国肢残人协会、中国智力残疾人及亲友协会、中国精神残疾人及亲友协会实现独立法人注册。

　　107.中国及各地方残联成立的残障人组织远远不能满足基层残障人的服务需要，为此，出现了大量的民间残障人组织服务于各地社区，但这其中，由残障人自己组成的自助组织(DPO)并不多见，在逐渐开启的政府购买服务中，得到的支持和资助相比传统的康复服务机构，都非常有限。

　　基于此，建议：

　　108.政府及各级残联应进一步解放观念，开放渠道，多方面支持残障人自助组织的发展，特别是在资金上给予稳定的支持，推动残障人士在关乎自己的事务上积极参与，通过残障人自主的倡导和伙伴间的关怀、经验分享和资讯交流，解决大家共同面对的问题，进而建立稳健的社区支持系统。